Đường cong Laffer: khi nào giảm thuế tăng thu và khi nào chỉ là ảo tưởng

Đường cong Laffer ra đời, theo giai thoại, trên một chiếc khăn ăn. Tối 13 tháng 9 năm 1974, tại nhà hàng Two Continents ở khách sạn Washington, nhà kinh tế Arthur Laffer phác một đường cong hình vòm cho Donald Rumsfeld, Dick Cheney và nhà báo Jude Wanniski để phản đối kế hoạch tăng thuế của chính quyền Ford. Chiếc khăn ấy nay nằm trong Bảo tàng Lịch sử Quốc gia Mỹ thuộc Smithsonian. Nhưng một ý tưởng nổi tiếng chưa chắc đã là một ý tưởng được hiểu đúng.

Ý tưởng cốt lõi: hai hiệu ứng kéo ngược chiều nhau

Laffer mô tả mỗi thay đổi thuế suất tạo ra hai lực. Hiệu ứng số học là phần dễ thấy: giữ nguyên cơ sở thuế, thuế suất cao hơn thì thu được nhiều hơn. Hiệu ứng kinh tế là phần khó thấy: thuế suất cao làm giảm động cơ làm việc, đầu tư, khai báo trung thực, và đẩy hoạt động sang khu vực phi chính thức hoặc ra nước ngoài, nên cơ sở thuế co lại.

Ở hai đầu mút, kết luận gần như hiển nhiên. Thuế suất 0% thu về 0 đồng. Thuế suất 100% cũng thu về xấp xỉ 0 đồng, vì chẳng ai làm việc chính thức để toàn bộ thành quả bị lấy đi. Giữa hai điểm ấy phải có một mức thuế suất cho số thu lớn nhất. Laffer thừa nhận ý tưởng có từ lâu, ông thường dẫn Ibn Khaldun ở thế kỷ 14. Chính Wanniski đặt tên “đường cong Laffer” và phổ biến nó qua bài viết năm 1978 trên tạp chí The Public Interest.

Một mô hình đơn giản để thấy đỉnh của đường cong

Hãy giả định cơ sở thuế B phản ứng với phần thu nhập người nộp thuế được giữ lại, theo công thức B = 1.000 × (1 − t)^e, trong đó t là thuế suất và e là độ nhạy của cơ sở thuế. Số thu là t × B. Với dạng hàm này, thuế suất tối đa hoá số thu bằng 1 / (1 + e). Bảng sau tính bằng python cho ba mức độ nhạy khác nhau.

Đỉnh nằm ở 80% khi e = 0,25, ở khoảng 66,7% khi e = 0,5 và ở 50% khi e = 1. Bài học đầu tiên: không có một con số Laffer phổ quát. Vị trí của đỉnh phụ thuộc hoàn toàn vào việc người nộp thuế phản ứng mạnh hay yếu, mà điều đó khác nhau giữa các loại thuế, các nhóm thu nhập và các quốc gia.

Bài học thứ hai còn quan trọng hơn. Với e = 0,5, nếu hạ thuế suất từ 30% xuống 25%, số thu tĩnh (giả định cơ sở thuế đứng yên) giảm từ 251,0 xuống 209,2. Nhờ cơ sở thuế nở ra, số thu thực tế chỉ giảm xuống 216,5. Khoảng 17,5% phần hụt thu được bù lại, phần còn lại vẫn là thâm hụt thật. Chỉ khi xuất phát từ bên phải đỉnh, chẳng hạn hạ từ 80% xuống 70%, số thu mới tăng, từ 357,8 lên 383,4.

Bằng chứng thực tế: đỉnh nằm ở đâu?

Các nghiên cứu nghiêm túc đều xác nhận hiệu ứng kinh tế là có thật, nhưng phần lớn cho thấy các nền kinh tế phát triển đang ở bên trái đỉnh với đa số loại thuế. Mathias Trabandt và Harald Uhlig, trong công trình “How Far Are We From The Slippery Slope?” (bản công bố trên Journal of Monetary Economics năm 2011), ước tính Mỹ còn có thể tăng thu khoảng 30% nếu nâng thuế lao động và khoảng 6% nếu nâng thuế vốn trước khi chạm đỉnh. Với nhóm 14 nước châu Âu, các khoảng trống chỉ còn 8% và 1%, và 54% của một đợt giảm thuế lao động ở đó tự bù đắp được.

Điều đáng chú ý là thuế đánh vào vốn gần đỉnh hơn nhiều so với thuế lao động, vì vốn dịch chuyển dễ hơn.

Những lần đường cong bị hiểu sai

Thí nghiệm Kansas là ví dụ cảnh báo kinh điển. Năm 2012, Thống đốc Sam Brownback ký luật miễn thuế thu nhập tiểu bang cho thu nhập kinh doanh chuyển tiếp và hạ thuế suất cá nhân cao nhất từ khoảng 6,45% xuống 4,9%. Lời hứa là tăng trưởng sẽ tự lấp hố hụt thu. Thực tế, ngân sách hụt hàng trăm triệu USD, các hãng xếp hạng lớn lần lượt hạ bậc tín nhiệm của tiểu bang, chi cho giáo dục và đường sá bị cắt. Tháng 6 năm 2017, cơ quan lập pháp Kansas vượt phủ quyết của thống đốc để bãi bỏ phần lớn chính sách.

Kansas sai không phải vì đường cong Laffer sai, mà vì thuế suất tiểu bang vốn đã thấp, nằm xa bên trái đỉnh. Việc miễn thuế cho một loại thu nhập còn tạo kẽ hở để người ta chuyển lương thành “thu nhập kinh doanh”.

Khi một chính sách giảm thuế không tự bù đắp, khoản thiếu hụt phải được trả bằng vay mượn, và câu chuyện chuyển sang nợ công và thâm hụt ngân sách. Người theo thị trường tự do nhất quán nên ủng hộ giảm thuế đi kèm giảm chi.

Phe phê phán nói gì: các phản biện nghiêm túc

• Đường cong bị dùng như lá chắn chính trị. Năm 2012, khảo sát chuyên gia của Đại học Chicago hỏi liệu cắt thuế thu nhập liên bang Mỹ có làm tổng thu cao hơn sau năm năm hay không. Không ai đồng ý, 71% phản đối. Phản biện này đúng: phần lớn các đợt giảm thuế ở mức thuế suất hiện nay không tự trả tiền cho chính nó.
• Tối đa hoá số thu không phải mục tiêu đúng. Peter Diamond và Emmanuel Saez (2011) lập luận rằng thuế suất cận biên cao nhất tối ưu có thể lên tới khoảng 73% khi tính cả mục tiêu phân phối. Phía thị trường tự do đáp rằng sát đỉnh, mỗi đồng thu thêm gây thiệt hại rất lớn cho khu vực tư.

Đánh giá công bằng: phe phê phán đúng khi bác bỏ khẩu hiệu “giảm thuế luôn tự bù đắp”. Phe ủng hộ đúng khi nhấn mạnh hiệu ứng kinh tế là có thật và câu hỏi quan trọng là ai gánh chi phí. Muốn hiểu sâu điều đó, bạn cần biết ai thực sự chịu thuế sau khi giá cả và tiền lương điều chỉnh.

Bài học cho Việt Nam

Việt Nam đã từng hạ thuế suất thu nhập doanh nghiệp phổ thông từ 25% xuống 22% từ ngày 1/1/2014 và xuống 20% từ ngày 1/1/2016 theo Luật số 32/2013/QH13. Mục tiêu khi đó là cạnh tranh thu hút đầu tư, không phải hứa hẹn tăng thu ngay.

Khi khu vực phi chính thức còn lớn, cơ sở thuế dễ “lặn” khỏi hệ thống hơn, nên thuế suất vừa phải, cơ sở rộng, thủ tục đơn giản thường mang lại số thu bền vững hơn thuế suất cao đi kèm nhiều miễn giảm. Cũng nên nhớ rằng số thu và tăng trưởng đều là thước đo không hoàn hảo, như bài viết về GDP đo gì và không đo gì đã phân tích.

Cũng không nên thấy lạ khi có lập luận rằng thuế có thể cao đến mức tự làm hỏng mục tiêu của chính nó, và rằng, nếu có đủ thời gian để thu hoạch, giảm thuế sẽ có cơ hội cân bằng ngân sách tốt hơn tăng thuế.

John Maynard Keynes, The Means to Prosperity, 1933

Câu hỏi thường gặp

Đường cong Laffer có chứng minh rằng giảm thuế luôn tăng số thu?

Không. Nó chỉ nói rằng giảm thuế tăng số thu khi thuế suất ban đầu nằm bên phải đỉnh. Ở bên trái đỉnh, giảm thuế vẫn làm giảm thu, dù ít hơn mức tính tĩnh.

Thuế suất tối đa hoá số thu là bao nhiêu?

Không có con số chung. Nó phụ thuộc vào độ nhạy của cơ sở thuế, loại thuế và cấu trúc kinh tế. Các ước tính cho thuế lao động ở nước phát triển thường cao hơn nhiều so với thuế suất hiện hành, còn thuế vốn thì gần đỉnh hơn.

Vì sao người ủng hộ thị trường tự do vẫn dùng ý tưởng này?

Vì nó nhắc rằng thuế làm thay đổi hành vi và có chi phí thật ngoài con số thu. Dùng đúng cách, đường cong Laffer là lời cảnh báo chống thuế suất quá cao, không phải giấy phép để cắt thuế mà không cắt chi.

Kết luận

Đường cong Laffer đúng về nguyên lý nhưng thường bị dùng sai về thực tiễn. Nó cho thấy thuế có giới hạn, rằng hành vi con người phản ứng với động cơ, và rằng thuế đánh vào vốn đặc biệt tốn kém. Nhưng nó không thay thế được kỷ luật chi tiêu. Lưu lại bài viết về đường cong Laffer để đọc lại khi cần.